童少华
1914—1918年，帝国主义国家为了重新瓜分世界，发动了第一次世界大战。这次
大战结束以后，英、法、美、意等27个国家的代表于1919年1月18日至6月28日举行了
巴黎和会，苏联没有参加。会议在美、英、法三国操纵下，签订了《凡尔赛和约》。
巴黎和会的任务，主要是拟订对德和约，调整战后欧洲帝国主义列强间的关系。至于
帝国主义在远东、太平洋地区的矛盾，巴黎和会虽有所涉及，但还来不及加以解决。
战后，列强在远东、太平洋地区的实力已发生很大变化。经过大战，日本和美国力量
猛增，都想同英国抗衡，称霸远东，从而加剧了日、美、英等国在这一地区的矛盾。
当时，因巴黎和会漠视中国的主权和战胜国地位，非法决定让日本继承战前德国在山
东的“权益”，中国人民掀起了“五四”运动，迫使中国代表拒绝在和约上签字。但
日、美、英等帝国主义仍虎视眈眈，企图扩大它们在中国的势力。
在美国的倡议和英国的支持下，1921年11月12日至1922年2月6日，美、英、法、
意、日、荷、比、葡以及中国等 9国在美国首都华盛顿举行会议，即“华盛顿限制军
备会议”(简称“华盛顿会议”，也叫“太平洋会议”)。这次会议在美国居主导地位
的情况下，确立了战后帝国主义列强在远东、太平洋地区的新秩序。华盛顿会议是巴
黎和会的继续和发展。巴黎和会和华盛顿会议上签订的一系列条约、协定，形成了战
后资本主义世界统治的新体系，即所谓“凡尔赛—华盛顿体系。”“凡尔赛—华盛顿
体系”是建立在战胜国相互争夺，战胜国奴役战败国和殖民地半殖民地人民，以及帝
国主义反苏阴谋的基础上的，它不可避免地包含着新的矛盾和冲突。
帝国主义在远东、太平洋地区的角逐
第一次世界大战前，在远东、太平洋地区争霸的有英、德、日、美、法、沙皇俄
国等国。战后，国际形势发生了很大变化。由于十月社会主义革命的胜利，苏维埃社
会主义联邦共和国已摒弃了沙俄的外交政策。德国在大战中已被打败，不再参与帝国
主义的角逐。法国虽是战胜国，但在战争中损失惨重，除竭力保住自己在欧洲大陆的
霸权外，已没有力量参加远东、太平洋地区的争夺。这时，尚有实力在远东、太平洋
地区争霸的主要是美、日、英三国。
第一次世界大战以后，美国的实力大为增强。早在1894年，美国工业已跃居世界
第一位。大战中，由于交战国对军火的大量需求，更促使美国工业迅速发展。1913至
1920年，美国钢产量由3100多万吨增至4200多万吨；1920年，美国的黑色金属占世界
总产量的60%以上。1916至1920年，美国石油开采量占全世界总开采量的66.8%。美国
的国民生产总值由1912年的1870亿美元增加到1920年的5000亿美元。几乎超过了整个
欧洲，贸易顺差也由1915年的4亿多美元猛增到1920年的 28亿多美元。美国已从战前
的债务国变成头号债权国，不仅还清了原来的欠债60亿美元，而且成了21个国家的债
主，其中借债最多的是英国、法国和意大利，债款分别为47亿、38亿和19亿美元。加
上其他形式的资本输出，美国的债权几乎达 200亿美元。1914到1922年，美国的黄金
储备也由19亿美元增加为38亿美元，几乎占当时世界黄金储备的一半，使世界金融中
心从伦敦转移到了纽约。所以列宁说：“美国的亿万富翁们几乎是最富的，……他们
发财最多。他们把所有的国家，甚至最富有的国家，都变成了向自己进贡的国家。”
美国垄断资产阶级仗恃雄厚的财力，开始谋求攫取世界经济霸权。美国总统威尔逊（
185 —61924)声称，美国要掌握全世界金融、工业和商业的领导权，其他国家都要接
受美国的领导。他说：“我们应当以资本供给全世界，而谁以资本供给全世界，谁就
应当管理它。”但在巴黎和会上，由于英、法的阻挠，美国没有达到预期的目的。因
此，20年代初期，美国外交的任务就是要修改巴黎和会的决议，为美国夺取世界原料
产地、扩大资本输出和实现经济扩张创造条件。
大战期间，日本也加紧了军事、经济扩张，从战前的长期入超变为大量出超，从
债务国变成了债权国。1914年至1919年，日本的贸易及贸易外收入超过支出32亿日元，
对外负债减少了3亿多日元，债权则增加了18亿日元；货币储存额从34，100万日元激
增为204，500万日元，约增加6倍，其中外汇 134300万日元。与此同时，生产总值从
306，600万日元增加到1，186，900万日元，增加了近3倍。这样，日本就挤进了资本
主义工业国的行列。不过，同欧美先进国家相，日本的工业水平仍是很低的，而且是
以轻工业为主，重工业只占很小的比例。此外，日本在进出口方面也有很大的依赖性。
例如占整个出口商品 30%以上的生丝，其销路完全依靠美国；棉花、铁矿砂、机器等
重要进口物资，也依赖美国。因此，日本虽然实力有所增强，也有向外扩张的野心，
但要同英、美全面抗衡仍有一定困难。在这种情况下，日本打算先保住大战期间夺得
的利益，再进而夺取远东的霸权。
英国由于击败了自己的对手德国，在瓜分原德属殖民地和奥斯曼帝国时得到了很
大的好处。它的殖民地面积增加了近260万平方公里、人口增加了 1，300万，还垄断
了 75%的世界石油资源。但在大战中，英国也遭受了巨大损失，死亡近75万人，消耗
了1／3的国民财富，损伤了70%的商船队；1914年到1919年，国债从65。000万英镑增
加到782。000多万英镑。虽然在政府的扶植下，直接为战争服务的工业部门得到了很
大发展，但战争期间的整个工业生产是不断下降的，1918年的工业生产指数只及1913
年的80.8%。1913年至1918年，生产资料的生产下降了14.3%，消费品生产下降了23.9%。
由于殖民地民族解放运动的高涨以及英属自治领地民族经济的发展，英国的国外市场
相应缩小，1919年英国的出口贸易比战前减少了 45%。面对这种情况，战后英国的任
务，就是要继续控制殖民帝国的巨大资源，维系传统的财政金融体系，力敌主要竞争
对手美国和日本，以挽救大英帝国的衰落。
总之，第一次世界大战后，就整个资本主义世界来说，美、英、日之间的矛盾激
化了。英、美的矛盾冲突范围甚广，相互争夺霸权的斗争遍及中南美、英国的自治领
和远东。英国支持日本接管了德国在中国山东的全部“权益”和德国在太平洋上的重
要岛屿，使英美、日美矛盾十分尖锐。
在远东、太平洋地区，美、日、英三国争夺的焦点是中国。
中国地大物博，人口众多，是帝国主义垂涎的投资场所，销售市场和原料产地。
后起的美帝国主义打着“门户开放”的旗号，公然对中国的领土、主权进行干涉、侵
犯，企图在中国建立它的优势。所谓“门户开放”，是美国国务卿约翰·海于1899年
提出，并于1900年重申的一项政策，它表面上声称“保全中国领土及行政的完整”，
实际上是要确认帝国主义列强在中国已取得的特权，维护美国的在华利益。所谓“机
会均等、利益均沾”，就是要使美国可以依仗它雄厚的经济实力，同其他帝国主义国
家展开角逐和争夺。“门户开放”政策的提出，表明美国要在中国攫取更多“权益”
的野心。
美国的上述企图，与英国发生了尖锐的矛盾。长期以来，英国在中国享有最大的
利益，控制了多处租界、港埠、铁路；中国大多数通商口岸的主要洋行（如怡和、太
古洋行）和开滦煤矿等，都是英国资本或由英商操纵。英国还控制了中国的海关。美
国对英国在中国的一切“权益”都想“利益均沾”，美国资本企图渗入英国控制的长
江流域和华南地区，这当然与英国发生矛盾。
日本对美国的打算也强烈表示反对。通过1904年的日俄战争，日本取代了沙皇俄
国在中国东北的支配地位。一次大战期间，日本趁欧美帝国主义列强忙于欧战，进一
步侵略中国，夺占了德国在山东的殖民权益。1915年，日本政府诱迫袁世凯接受了企
图灭亡中国的“二十一条”。1916年袁世凯死后，日本先后扶持皖系军阀段祺瑞和奉
系军阀张作霖，作为它统治中国的代理人。日本的势力迅速扩大。日本在中国进出口
贸易总额中的比重，从1913年的23%增加到1918年的43.5%。1920—1923年间，日本对
中国的出口贸易，平均每年占日本出口总数的 47%。1920年下半年，日本海外投资的
90% 都在中国；中国的外国投资总额当中，日本约占一半，其中东北地区的外国投资
总额，日本即占了 70%以上。日本不仅竭力想把英、美资本从东北地区排挤出去，还
想扩大华北、华南地区和长江流域的投资，有独霸中国之势。一次大战后，日美、日
英之间争夺中国的斗争日益尖锐。
美、日、英三国在远东、太平洋地区的斗争，还表现在扩建海军，争夺海上霸权
方面。
大力扩建海军，是帝国主义列强维持殖民统治、争夺海上霸权的重要手段。英国
历来十分重视加强自己的海军力量。1889年以后，它一贯坚持所谓“两强标准”，即
英国的海军实力必须超过其他两个海军强国联合起来的实力。一次大战结束时，英国
仍然保持了海军的优势。1919年，英国有各类舰只737艘，总吨数2，309，000吨；美
国有各类舰只595艘，总吨数1，468，000吨；日本有各类舰只192艘，总吨数820000
万吨。
美国首先向英国提出了挑战。1916年 3月，威尔逊总统在圣路易城发表演说，号
召建立一支能保证美国取得海上霸权的海军。据此，美国政府提出了几个造舰计划。
8月29日，美国国会通过了第一个三年造舰计划，规定要建造137艘军舰，其中包括10
艘主力舰、6 艘巡洋舰、50艘驱逐舰；计划完成后，美国海军就可以达到和英国同样
的水平。后来，由于美国参加了第一次世界大战，上述计划未能全部完成。大战结束
后，美国海军部于1918年12月又向国会提出第二个三年造舰计划，目的是要超过英国
海军。英国对这个计划十分不满。1919年巴黎和会期间，英美两国为此在会外举行了
所谓“巴黎的海战”的谈判，英国方面要求美国放弃新的造舰计划，承认英国的“特
殊地位”，否则英国就不支持美国在德国问题和国际问题上的立场。美国为了换取英
国的支持，联合英国共同对付日本，表示承认英国的“特殊地位”，并放弃新的海军
计划。1921年，美国又制定了一个新的三年造舰计划，打算再增造 3艘主力舰；海军
军费也从1914年的13，600万美元增至1921年的43300万美元。
日本也不甘落后。1920年，日本国会审核批准了一项造舰计划：到1927年，帝国
将拥有一支包括25艘主力舰的海军舰队。1921年，日本正在建造和计划建造的军舰共
145艘，海军军费也从1917年的8，500万美元增加到24，500万美元，占到整个国家预
算的1／3。
英国为了维护殖民帝国的统治，虽然财政状况窘迫，仍要竭力维持自己的海军优
势。1921年3月，英国政府决定再添造四艘大型主力舰。
美、英、日三国这些庞大的造舰计划如果实现，到1924年，美国将拥有主力舰33
艘，总吨位1，117，000吨；英国也将拥有主力舰33艘，但总吨位是 808，000吨；日
本将拥有主力舰17艘，总吨位543，000吨。这样，英国海军优势的丧失就成定局，美
国则将拥有世界上最强大的海军舰队。
建立海上优势，除了取决于舰艇的数量，还取决于是否有完善的海军基地。第一
次世界大战后，日本从中国的台湾，经琉球群岛，日本本土至南库页岛、千岛群岛，
均有海军基地。后来，日本又得到了德国在太平洋上的马绍尔、加罗林、马里亚纳诸
群岛，使它在西太平洋上的战略地位大为增强。这时，美国也加强了太平洋上的防务，
并着手扩大夏威夷群岛海军基地。英国则决定把新加坡建成皇家海军第三战舰队的基
地，还打算把澳大利亚和新西兰两个自治领的海军合并成“远东联合舰队。
上述情况，使太平洋上的气氛又紧张起来。
美、日、英三国都力图建立有利于自己争霸的新的同盟关系。早在1902年，英、
日两国为对抗沙俄在远东的扩张以及侵略中国和朝鲜，就结成了英日同盟。1905年，
英、日决定继续结盟，其条件是英国承认日本吞并朝鲜；日本承认印度为英国领土。
1911年，英、日又订立为期10年的同盟条约，其目的是共同对付德国和沙俄在远东的
挑战，保证英、日在中国的利益。第一次世界大战后，德国和沙俄对英、日在华利益
的威胁已经消失，英日同盟就成了美国争霸远东的障碍。1922年，美国参议员洛奇指
出，英日同盟在美国与远东和太平洋的关系中是一个最危险的因素，它不仅在美国，
而且在加拿大引起了日益增长的不安，它正鼓励日本在海上和陆上挑起新的冲突。因
此，拆散英日同盟已成为美国外交上的一项重要任务。
事实上，英、日关系并不顺畅。因为远东和太平洋地区分布着英国的一些经济、
战略要地，还有它的自冶领和属地，英国在东南亚有巨额投资，这都使日本统治者垂
涎欲滴，促使日本垄断资本迅速向东南亚和南亚渗透。大战期间，日本商品对英属印
度的输出增加了近6倍，对英属马来亚的输出也增加了3倍。日本商品充斥新西兰、澳
大利亚市场。加上日本与英国在争夺中国方面的尖锐斗争，使英国朝野对日本的威胁
日益重视起来。1921年 7月20日，伦敦的一个工业家组织“中国协会”专门向英国外
交部陈述意见，认为英日同盟已经过时，主张以英、日、美、法四国同盟来代替。英
国殖民大臣温斯顿·丘吉尔也认为必须废止英日同盟，他说：“如果把我们的海上政
策建立在同日本联合起来反对美国的基础上，那么很难想像还有比这更加糟糕的政策
了。”英帝国内部要求取消英日同盟的呼声，日渐增高。1921年6月21日至 8月5日，
在伦敦举行帝国会议，由英国及其自治领以及印度的代表参加，就英日同盟续约问题
进行了讨论。会上，加拿大和南非联邦的代表反对续约，认为同美国保持良好关系是
大英帝国政策的基础，一旦美日发生武装冲突，英国只应站在美国一边；若由于英日
同盟的牵制而同日本纠缠一起，必导致大英帝国的崩溃。澳大利亚和新西兰的代表则
担心英日同盟一旦破裂，日本就会侵犯他们的领土，因而主张英日继续结盟。这次会
议未取得一致意见，决定把续约问题转交给有美国参加的专门会议去讨论。上述情况
表明，美、日、英三国为了各自的利益，需要建立一种新的同盟关系。
帝国主义国家间剑拔弩张的争斗是问题的一个方面，另一方面，国际、国内的种
种因素又迫使它们不得不考虑通过新的国际会议来达成某种妥协，这些因素是：第一
次世界大战造成的1000万死者和2000万伤者的流血惨像还历历在目，世界人民反战情
绪十分高涨；各国人民对强加在他们头上的沉重军费负担异常反感，使帝国主义国家
不能为所欲为地扩充军备；在十月革命影响下，许多国家的人民掀起了轰轰烈烈的革
命斗争和民族解放运动，动摇了帝国主义的统治；1920—1921年资本主义国家的经济
危机，更使美、日、英等国遭到了不同程度的打击。
在人民反战、形势动荡和经济不稳的情况下，帝国主义国家如果贸然挑起战争，
这对统治者来说是很危险的，即使继续进行无限制的军备竞赛也是有困难的。财政状
况十分困乏的英国，首先意识到了这一点。劳合·乔治认为，使海军力量与其他国家
达成形式上的均等，比长期进行军备竞赛要好一些；长期的军备竞赛有使英国掉在后
面的危险。1920年 3月17日，海军大臣隆格在下院声明，英国将放弃两强标准的政策。
1921年，日本的众议员尾崎行雄也有过限制军备的动议。财力雄厚的美国，由于政治
上的需要，也有缓和军备竞赛的要求。虽然按照计划，到1924年，美国军舰的吨位将
接近英日两国军舰吨位的总和，但是，美国还来不及训练足够数量的海军指挥人员，
也缺少完善的海军基地，美国国会于1921年才拨款筹建菲律宾和关岛的基地。此外，
吨位过大的舰只通不过巴拿马运河，这对美国的海军建设也是一个限制。一次大战后，
美国人民普遍厌战，国内孤立主义盛行。1920年，共和党人哈定(1865—1923)当选总
统，宣称要采取措施裁减军队，通过国际协议来维护和平。
这表明，召开一次国际会议的条件已日趋成熟。正是在这样的情况下，华盛顿会
议召开了。
华盛顿会议的召开
1921年 2月24日，美国参议员博拉在国会提出议案，主张召开一次国际会议，讨
论限制英、美、日三大海军国的海军军备问题和可能引起战争的远东、太平洋问题。
5 月26日，美国参议院通过了上述议案；6 月29日，议案在众议院也获通过。英国首
相劳合·乔治于 6月初在帝国会议开会时表示，欢迎美国关于召开限制海军军备会议
的建议。7月6日，英国通过它的驻美大使格迪斯，正式向美国建议召开英、美、日三
国太平洋会议。7月8日，美国总统哈定指示国务卿休斯向有关国家发出非正式邀请。
当时，除了邀请英国、日本外，还邀请法国、意大利和中国参加。这样做，对美国是
有利的。因为有中国参加，美国就可以利用中国人民反对日本侵略者的怒火，对日本
施加压力，迫使日本同意美国提议的限制军备计划，同时又可以借此摆出支持中国的
姿态，骗取中国人民的信任；法国在远东也有属地和经济利益，经常与英国发生冲突，
美国可以利用法英的矛盾在会上钳制英国；意大利号称五强之一，如果会上发生了争
执，可以利用它来缓和与会国的矛盾。
英、法、意以及中国政府接到美国的非正式邀请后，都赞成举行会议，只有日本
政府迟疑不决。它既害怕英、美联合起来在会上逼它交出在中国的既得利益，又怕不
出席会遭到世界舆论的谴责，在外交上陷于孤立。日本宪政会的机关报《读卖新闻》
警告说，日本将作为被告到会受审。有人甚至认为，这是“帝国兴废的关头”。日本
政府经过再三考虑，到 7月27日才作出回答，希望这次会议主要讨论限制军备问题，
避免涉及“任何特殊国家”或“已成事实”的问题。所谓“特殊国家”、“已成事实
”，就是指日本在中国山东的利益及“二十一条”等日中之间的各种问题。经反复磋
商，美国同意了日本的要求。
1921年 8月11日，美国向英、法、意、日、中五国发出正式邀请。邀请书的第一
部分写道：巨额军费开支造成了沉重的经济负担，消耗了大量的人力，以至侵害了“
社会之安定、正义之保持、和平之确定”。目前有关各国会同讨论裁减军备的时机已
到，而首先应讨论限制海军军备问题。邀请书的第二部分指出，须有要求和平的意愿
并消除国家间误会，裁减军备才有成功的可能，因而在对太平洋及远东有关问题的讨
论中应该遵循尊重友谊、去除争端的原则。对中国的邀请书，只有第二部分的内容，
略去了第一部分。9 月21日，美国国务院公布了拟定的议事日程，确定会议将讨论两
大问题，即限制军备问题与太平洋及远东问题。英、法、意、中等国当即表示同意。
9月27日，日本也正式答复同意参加会议。
后来，荷兰、葡萄牙、比利时等国政府表示，它们都是太平洋地区利益有关的国
家，要求参加这次会议。10月4日，美国对上述三国又补发了邀请书。
从表面上看，美、英、日各国参加华盛顿会议，都是为了安定社会、保持正义、
确立和平这些冠冕堂皇的目的，但实际上，它们各有自己的如意算盘。美国的企图是
限制英、日海军的扩张，排挤日本在中国的势力，进一步推行门户开放政策，取得在
巴黎和会上没有取得的利益，为逐步夺取远东、太平洋地区的霸权创造条件，或者如
美国国务卿休斯所说，建立一种美国支配下的和平；同时，通过裁减军备，提高执政
的共和党的声望。美国的策略是拆散英日同盟，联合英国，抑制日本。英国和日本都
想在保持既得利益的前提下，削弱对方，进而捞取更多的好处。英国的策略是尽量不
得罪美、日两国，但基本倾向是疏远日本，接近美国，也就是英国首相劳合·乔治所
说的，首先要同美国友好合作，其次是维持同日本的亲善与协作。日本政府则坚持不
论在裁减军备或缔结盟约方面，都必须“以维持日本在中国的特殊利益为原则。”
在邀请中国、苏联出席会议的问题上，列强的帝国主义面目暴露无遗。
当时，中国处于军阀混战、南北对峙的局面，只有孙中山担任非常大总统的中华
民国政府才能代表中国人民的利益。但是，美国却只承认北京的北洋军阀政府，而拒
绝民国政府派代表参加会议。于是民国政府向全世界宣布，华盛顿会议既无中国人民
的代表参加，中华民国政府对会议的一切决议将不予承认。
华盛顿会议没有邀请苏维埃社会主义联邦共和国参加。为此，苏维联政府于1921
年 7月19日向美、英、日、法、中等国发出照会，对排斥苏联参加这次会议提出了抗
议，并宣布：没有苏联参加而通过的任何决议都没有法律效力。11月21日，苏联又重
申了它的抗议。但是，华盛顿会议仍在没有苏联参加的情况下召开了。
1921年11月12日，“华盛顿限制军备会议”在美国首都美国革命女儿会大厦开幕。
这一天，会场内着意渲染了和平气氛：装饰了许多棕榈叶，摆设了“ U”字形的
会议桌，桌上覆盖着绿色台布，桌后树立着美、英、法、意、日、比、荷、葡、中 9
国的国旗。会场附近，挤满了好奇的人群，都想目睹各国代表的风采。时钟敲了10响
以后，一个个头戴礼帽，身穿礼服的代表陆续进入会场。
美国政府为了欺骗民众，粉饰太平，早在开会以前，就大肆宣扬这次会议是为了
谋求和平，吹嘘这是在世界外交史上第一次允许新闻记者采访的会议，从此就没有秘
密外交了。但事实上，会议仍作了严格限制，规定只有在举行全体大会时，新闻界人
士才可进入场内专设的席位，美国官员和持有入场券的人员才可进入各包厢旁听；报
纸上也只能发表各国代表在全体大会上的演说。
上午10点半钟，与会代表按下列顺序就座：英、美两国代表分别在“ U”字形会
议桌下方的左、右两边；会议桌左侧是另一些英国代表和意大利的代表，右侧是法国
和日本的代表；会议桌的上方，左边是比利时、荷兰的代表，右边是葡萄牙、中国的
代表。参加会议的各国首席代表是：美国国务卿休斯，英国枢密院大臣贝尔福（其代
表团成员还有英国的自治领加拿大、澳大利亚、新西兰及殖民地印度的代表），法国
总理白里安，意大利前财政大臣卡洛·香泽，日本海军大臣加藤友三郎，荷兰外交大
臣柯尼碧克，比利时驻美大使卡德，葡萄牙驻美大使阿尔戴，中国北洋军阀政府驻美
公使施肇基。
会议开始，美国哈定总统致了开幕词。他说，这次会议的目的在于“减少战争，
增进和平，……减轻负担，改善现状”。他表白美国没有征服他人的企图，美国对自
己已拥有的东西感到满足，对其他国家拥有的东西并不觊觎。
哈定总统致词后，经贝尔福建议，大会一致通过由休斯担任大会主席。休斯提出
了会议组织方面的建议。11月14日，大会通过了休斯的建议，除了9 国代表参加的全
体大会以外，还分设了两个委员会，一个是由英、美、法、意、日5 国代表组成的限
制军备委员会，另一个是由9 国代表参加的太平洋及远东问题委员会。两个委员会的
主席都由休斯担任。休斯在华盛顿会议上扮演了极为重要的角色。后来，两个委员会
下面又分别设立了一些起草小组或专门问题小组。
会议期间，全体大会共开了7 次，都只是听取正式报告、批准两个委员会达成的
协议，并不进行实质性的辩论。两个委员会的工作都是秘密进行的，只有得到委员会
主席或各国代表同意方可公开。许多重要问题都由美、英、日、法4 国首席代表在秘
密会议上决定，有时甚至只由休斯、贝尔福和加藤友三郎三人私下商定。所谓“公开
外交”，只是一句空话。一些老练的新闻记者认为，华盛顿会议关于一些重大问题的
决议，其保密程度并不亚于巴黎和会。“四国公约”的缔结，就仍然是秘密外交的产
物。
“与所有其他民族为敌”的“四国公约”
1921年12月10日，在华盛顿会议第4 次会议上，美国代表洛奇提出了“四国公约
”(全名为《美、英、法、日关于太平洋区域岛屿属地和领地条约》)草案。12月13日，
4 国代表在美国国务院前厅签署通过了这一条约。这是华盛顿会议通过秘密谈判签署
的第一个条约，是美国为了废除英日同盟、改善自己在远东的地位所取得的成果。
早在华盛顿会议酝酿的过程中，美国政府就向英国提出了废除英日同盟问题，双
方还进行过多次秘密磋商。但是英国政府始终存有疑虑。虽然一次大战后英日矛盾日
益加深，但英国担心废除英日同盟以后，日本会肆无忌惮地夺取英国在中国的利益；
如英、美发生冲突，英国将得不到日本的支持。1921年春，英国向美国表示，愿以下
述两个条件换取英日同盟的继续存在：一是放弃英国海军实力的两强标准，让美国舰
队的吨位与英国相等；一是保障美国在大西洋地区的安全，使美国可以把舰队集中到
太平洋方面。但是，美国拒绝了这些建议，并从两个方面对英国施加压力：一方面要
求英国偿还47亿美元债款，借此贬抑英国在资本主义世界信贷市场的地位，损害英国
银行的信誉；另一方面利用爱尔兰问题要挟英国。战后，爱尔兰人民掀起了民族独立
运动，并于1919年 1月成立了爱尔兰共和国，这是英国政府所不愿意的。但美国却宣
称，国会将于1921年夏天讨论承认爱尔兰共和国问题，其结果将视英日关系而定。在
华盛顿会议上，英美两国代表继续就上述问题讨价还价。1921年12月 1日，在美、英、
日三国首席代表举行的秘密会议上，贝尔福提出以美、英、日三边条约来代替英日同
盟；条约草案规定，三国中的任何两国可以彼此缔结带有防御性的军事协定。这意味
着三国间不仅要承担外交上的、而且要承担军事上的义务。休斯对贝尔福提出的方案
表示坚决反对，认为它不符合美国的传统政策及大会的方针。美国担心英、日两国由
于原有的关系容易接近而使自己陷于孤立，提出了邀请法国加入同盟的建议。因为法、
英在争夺近东、德国问题及裁减军备等方面都存在尖锐的矛盾，法国还欠美国38亿美
元的债款，这都使美国有理由相信，法国如参加新的同盟，可以增强美国同英、日角
逐的力量。由于这个建议无碍于日本在中国的扩张，日本表示赞成。经过一段僵持，
在美国的压力下，英国最终也只好同意取消英日同盟。美、英、日三国达成秘密协议
以后，才通知法国代表；法国代表能够同本国政府通电商量的时间仅48小时。但是，
法国为了提高自己的国际地位，保证本国在太平洋地区的利益，还是欣然同意。于是，
“四国公约”草案几乎未经讨论，就顺利通过了。
“四国公约”规定：“缔约各国同意相互尊重它们在太平洋区域内岛屿属地和岛
屿领地的权利”；四国之间如有争端，由缔约国通过会议解决。这样，四国就互相承
认了各自在太平洋地区现有的势力范围。条约还规定：在四国权利“遭受任何国家侵
略行为的威胁时”，缔约各国应“联合地或单独地采取最有效的措施，以适应局势的
要求”。这里的所谓“侵略”、“威胁”，实际上是指太平洋和远东地区各国人民，
特别是中国人民正在掀起的民族解放运动；所谓“联合地或单独地采取最有效的措施”，
就是帝国主义的分化瓦解、血腥镇压等各种残暴手段。这说明，美、英、日、法四国
已结成反对民族解放运动的反革命同盟。正如列宁曾指出的：“华盛顿会议上缔结的
英、美、法、日四国同盟……是与所有其他民族为敌的……。”
“四国公约”的另一重要内容是，条约规定：本条约生效后，“1911年 7月13日
英国和日本在伦敦缔结的协定应予终止”。英日同盟就以这样一种体面的方式被废除
了。
“四国公约”的签订，是美国外交上的胜利。美国不必再担心英国在美、日冲突
时保持有利于日本的中立，这就改善了美国在太平洋和远东地区的地位。“四国公约”
也使英国在和日本继续友好的名义下，巧妙地废止了英日同盟，同时又改进了英、美
之间的关系。“四国公约”通过以后，贝尔福表示为英日同盟变成四国同盟而高兴，
说这个条约体现了他终身向往的美、英、日、法四国友好的理想。英日同盟的废除，
削弱了日本对抗美国的力量，这使日本感到不满。一位日本代表带着讽刺意味对英国
代表说：“不论怎样，你们毕竟给同盟(指英日同盟——引者注)安排了一个盛大的葬
礼。”但日本对于本国能跻身大国行列，成为四强之一，日本在太平洋的“权益”能
得到美、英、法三国的承认，还是满意的。日本外务大臣内田哉康就曾表示，“四国
公约”使日本的国际地位有所提高。“四国公约”对美、英、日三国来说各有得失，
但总的说来，这种建立在帝国主义力量对比基础上的新的外交秩序，使各缔约国程度
不同地都巩固了各自在太平洋地区领地、属地的统治。
争夺海上霸权的“五国公约”
“四国公约”的签订，英日同盟的废除，为美、英、日、法、意五国订立“限制
海军军备条约”(简称“五国公约”)创造了有利条件。
限制海军军备是华盛顿会议的重要议题之一。大会开幕那一天，为了使美国在裁
减军备的争斗中取得主动地位，休斯就提出了限制海军军备的建议，劝说各国放弃原
定的造舰计划。休斯的建议包括以下一些原则：
1.全部停止正在执行或拟议中的海军主力舰造舰计划；
2.拆毁一部分现役军舰；
3.对有关各国现有海军力量加以考察并做出相应规定；
4.以主力舰吨位作为计算有关国家海军力量的标准，配备辅助舰的吨位应与各该
国主力舰的吨位成一定比例。
根据上述原则，休斯提出以下具体的建议：
1.美、英主力舰吨位总量各为50万吨，日本为30万吨，美、英、日主力舰吨位的
比例为5：5：3；
2.削减已建成或正在建造的主力舰的数字，美、英、日三国只分别保留主力舰18
艘、22艘、10艘；
3.10年内缔约各国不得建造主力舰，10年后待服役之主力舰报废时，才能建造、
补充新的主力舰；
4.不得建造排水量超过35000吨的主力舰；
5.法、意两国主力舰问题容后再议。
休斯在建议中，还列举了美、英、日三国应停建和拆毁的主力舰名单。
美国提出的上述方案，是对英国海军优势的挑战。一次大战后，美国虽然发了横
财，有了扩充海军，超越英国的很大潜力，但是，要真正压倒英、日，也非易事。所
以，美国的第一步是争取做到与英国平起平坐。而通过限制主力舰吨位总量，英国主
力舰的优势就将消失，这从某种意义上来说，就是美国的胜利。当时，英国已开始建
造排水量为42，000吨至45，000吨的主力舰；美国还只能建造排水量为 33，000吨的
主力舰。美国提出禁止建造排水量超过 35，000吨的主力舰，就是要从另一方面限制
英国扩大海军军备，使美国的实力相对增强。同时，上述方案也是对日本的限制。
按照休斯的建议，英、美、日三国要拆毁已建成或正在建造的舰只共66艘，合计
187 万多吨。这在各国代表中引起很大震动。据英国记者沙利文报道：当休斯提到英
国应停止建造“乔治五世号”主力舰时，英国代表、海军上将比蒂勋爵“在靠椅上向
前一趴，活像一只躺在门口太阳下打盹的猛犬被一个粗鲁的过路人踢了一脚似的……”。
伦敦《泰晤士报》记者科洛内尔·雷平顿写道：“休斯先生在35分钟内击沉的军舰，
要比全世界的海军将领几个世纪中所击沉的军舰还要多。”在哈定总统欢迎各国代表
的宴会上，一位英国代表对他的日本朋友小声地说：“我们是代表着两个岛屿帝国，
对于海军问题，我们的意见应该一致。”
然而，英国和日本对美国方案的反应也不是完全一致的。
英国代表基本同意美国的上述方案。因为英国负债累累，要继续维持两强海军军
备的标准，实在是财力所不允许的；如果接受美国的建议，少造一艘军舰即可以少开
支4000万美元，就可以用节省下来的资金多少解决一些国内的经济困难。而只要能把
装备最新的战舰保留下来，尽量提高舰队的素质，也就可以弥补战舰减少后带来的缺
陷。同时，英国也主张对日本给予一定的限制。
日本代表却拒绝接受休斯的建议。日本一些海军将领认为，防守国舰队对假定敌
国的舰队应保持 7：10方能有取胜的把握，因此，日本代表认定，分配给日本主力舰
的吨位数额太少，不能保证国家的安全。11月30日，日本首席代表加藤友三郎正式向
大会建议，英、美、日主力舰吨位的比例应改为 10：10：7。但休斯不肯让步，他宣
称：如果日本坚持它的主张，那么日本每造一艘军舰，美国就要造 4艘军舰。日本代
表对休斯的建议抵制了约一个月。这期间，美国密码破译人员一直监听着日本代表同
东京来往的绝密电报，以便在谈判中争取主动，直至探知日本政府已决定接受休斯的
建议。日本政府终于作出这样的决断，主要也是因为当时日本的财政状况不佳，要坚
持大规模军备竞赛确有困难。加藤友三郎就说：“如果没有真正充实的国力，不管有
多么充实的军备也不能发挥作用。”他认为，在当时形势下，以外交手段来避开战争
才是国防的真正途径。
在美国的建议下，美、英、日三国首席代表进行了秘密协商。加藤在表示愿意接
受休斯建议的同时，提出了交换条件：一是承认日本在中国已经获取的利益；二是英、
美在太平洋所属岛屿之防御设施应维持现状；三是保留日本新近竣工的“陆奥号”战
舰。美国基本上同意了日本的上述要求。在中国问题上，美国已得到日本关于“门户
开放”的保证，也就承认了日本原有的在华利益；在设防问题上，美国同意不在菲律
宾和关岛设防，但保留在檀香山增加防务的权利；至于保留“陆奥号”战舰，美国也
未提出异议。日本的要求虽已得到满足，但因远东和太平洋岛屿属地问题还在讨论之
中，日本担心会议做出不利于它的决议，所以在限制主力舰问题上仍然继续拖延，不
愿马上签署条约。12月13日，“四国公约”在不损害日本利益的条件下签字。12月14
日，在太平洋及远东问题委员会上，休斯支持中国代表团向日本提出取消“二十一条”
的要求，向日本施加压力。从当日下午四时开始，美、英、日三国进行了 4个钟头的
紧张磋商，使加藤终于同意接受英、美、日三国主力舰的总吨位保持5：5：3的比例。
12月15日，限制军备委员会宣布，美、英、日三国已对限制主力舰问题达成协议。
在休斯的建议中，对法国、意大利主力舰吨位的总量没有提出确切的限额。当时
休斯说：“鉴于大战的非常情况，影响了法、意海军的现有力量，目前没有讨论两国
主力舰吨位限额的必要。”对此，法国代表大为不满，认为是对法国的轻慢。12月15
日，即美、英、日三国宣布达成协议的当天，法国突然提出两个要求：一是法国须拥
有主力舰35万吨；二是自1925年开始，法国将建造新主力舰10艘，每艘为 35，000吨，
以防备德国的再起和保障法国殖民地的安全。意大利也要求享有与法国同等的权利。
英国对法国的要求表示强烈反对，因为这违背了英国的一贯方针，即防止法国独霸欧
洲，防止法、意两国的海军力量在地中海超过英国。于是英国采取对策，向报界披露
了法国的要求，使法国政府受到世界舆论的谴责。12月16日，休斯又提出了一个妥协
的方案：法、意两国可各拥有主力舰175，000吨。那时，法国已建成的主力舰有 7艘，
共164，000吨；在此基础上要实现前述要求，需要军费 4亿美元，这是法国所无力负
担的。法国这样漫天要价，不过是以攻为守的一种手法而已。12月16日，休斯把他的
妥协方案电告正在英国的法国首席代表白里安，白里安表示，只要对潜水艇不加限制，
175，000吨的主力舰限额是可以接受的。12月20日，英、美、日、法、意五国终于在
限制主力舰的问题上达成了协议。
在达成限制主力舰吨位的协议以后，限制军备委员会还讨论了限制辅助舰的问题。
在休斯的建议中，把辅助舰分为三类：第一类是包括巡洋舰，驱逐舰等在内的水上辅
助舰；第二类是潜水艇；第三类是航空母舰。会上争论最激烈的是关于潜水艇的限制
问题。
第一次世界大战中，潜水艇曾大显神威。战后，一些国家都秘密地加速建造潜水
艇。休斯在建议中提出，英、美可各拥有潜水艇9万吨，日本可拥有54000吨。这些限
额，实际上已高于当时三国潜水艇的吨位。英国对限制潜水艇的态度最积极。因为英
国所需大量物资全靠海外供应，仅粮食一项就有3／5依靠进口，保证海运畅通极为重
要。一次大战中，德国的潜水艇炸毁了许多英国商船，所以英国主张完全禁止潜水艇。
英国的主张首先遭到法国的反对。法国缺少建造主力舰的经费，为了保持海军实力，
坚持要拥有相当数量的潜水艇。法国代表表示，为了维持本国与殖民地及海外属地的
联系，保障本国领土的安全，法国应拥有 9万吨潜水艇。日本、意大利和美国代表都
同意法国的上述意见。针对法国的要求，贝尔福发表了演说，他说：“英国之所以能
同德国的潜水艇进行斗争，只是因为德国没有足够的基地。基地遍布各地的法国，如
果再拥有大量的潜水艇，那可能要比德国对英国的威胁还大许多倍。”法国代表驳斥
说，法国并未猜疑英国要以525，000吨主力舰向法国施展阴谋，英国也不应因法国要
求有九万吨潜水艇而猜疑法国对英国怀有敌意。白里安表示，如果英国愿意废除主力
舰，那法国就立刻废除潜水艇。他还讥讽说：“英国从来没有利用本国主力舰来攻击
法国。英国建造主力舰想必是为了打捞沙丁鱼。那么，何不让可怜的法国也造几艘潜
水艇……来研究研究海底植物呢……。”唇枪吞剑，各不相让，英、法关系弄得十分
紧张。美国为了缓和矛盾，又提出一个新方案，即英、美可各保留潜水艇 6万吨，日、
法各31，500吨，意大利21，000吨。但是，法国仍然坚持 9万吨，决不让步；日本则
要求潜水艇的吨位也按照5：5：3的比例确定；意大利则坚持要31，500吨。由于分歧
太大，限制潜水艇问题没有达成任何协议。
在海军建设上，为了防御潜水艇，必须配备相应数量的巡洋舰、驱逐舰等辅助舰
艇。由于会上没有就限制潜艇问题达成协议，使限制水上辅助舰问题的讨论也归于失
败，只是通过了对各类辅助舰艇排水量的限制和配备火炮口径的限制。至于对航空母
舰的限制问题，则是在休斯建议的基础上，大幅度提高了各国可拥有的吨位总量，才
达成协议的。
此外，对裁减陆军的问题也进行了讨论。欧美各国中，法国的陆军最多，有8180
00人。因此，法国成了与会国攻击的目标。法国本想以限制陆军作为条件，换取美国
将法国所欠的战债取消或者缓期，并争取与美国建立经济、军事同盟。但美国拒绝了
法国的要求。于是，法国在讨论裁减陆军问题时也毫不让步。在1921年 3月21日的限
制军备委员会上，白里安竭力为法国辩解。他说，世界上如果还有一个诚心要求和平
的国家，那就是法国。白里安利用各国代表的反苏情绪，危言耸听，似乎波兰和整个
西欧已笼罩在“布尔什维克的恐怖”之中，只有法国保留强大的陆军才能拯救他们。
他还断言，德国在任何时候都可能征集数百万军队，除非各国能够保障法国的安全，
法国决不裁减陆军。日本、意大利和比利时也不同意裁减陆军。英国外交大臣寇松在
伦敦发表演说时也不同意裁减陆军。英国外交大臣冠松在伦敦发表演说时宣称：如果
其他国家继续加强他们的陆军，那么裁减海军也是无法实现的。英法矛盾如此尖锐，
有关各国意见也如此分歧，限制陆军军备问题便成了悬案。
限制军备委员会还对限制空军问题进行了讨论。由于飞机的战略价值日益引起军
事专家们的重视。英、美、法、日等国都无意裁减空军，使这项讨论也没有取得什么
结果。
经过86天的激烈争吵，最后总算达成了一些初步的协议，于1922年2月6日签订了
《美英法意日五国关于限制海军军备条约》(简称“五国公约”)。
条约规定了缔约各国可拥有主力舰的吨位总量，其数字略高于休斯建议中的数字。
因为会议同意日本保留“陆奥号”战舰，又要保持美、英、日、法、意主力舰吨位的
5∶5∶3∶1.75∶1.75的比例，所以条约规定：英、美可各拥有主力舰 525000吨，日
本为315，000吨，法国、意大利各为175，000吨。条约对各国航空母舰吨位总量的限
制是：英、美各为135，000吨，日本为81，000吨，法、意各为6万吨。条约还规定缔
约各国不得建造排水量超过35，000吨的主力舰和排水量超过27，000吨的航空母舰，
以及排力量超过 1万吨的巡洋舰及其他舰艇。对各类舰艇上配备的火炮口径，条约规
定：主力舰不得超过16英寸；舰空母舰、巡洋舰及其他舰艇不得超过 8英寸。条约还
规定：10年内缔约国不得动工建造新的主力舰。
由于日本的要求，“五国公约”还对签约国海军基地的建设作了限制。该约第19
条明确规定：美、英、日在太平洋所属岛屿及属地上的防御工事和海军基地应保持现
状，不得采取任何加强措施或建立新的海军基地和要塞。条约列举应维持现状的地区
有：香港及英帝国所属东径110°以东的岛屿属地；日本所属千岛群岛、小笠原群岛、
奄美大岛、琉球群岛、台湾和澎湖列岛。条约还规定下列地区不适用上述条约：美国
附近海岸、阿拉斯加(不包括阿留申群岛)、巴拿马运河区、夏威夷群岛；英国所属加
拿大沿岸岛屿、澳大利亚联邦和新西兰。
应该承认，“五国公约”是现代史上帝国主义国家就局部裁军问题达成的唯一协
议。会后，按照条约的具体规定，缔约各国都拆除了一批正在建造和服役的主力舰，
并在10年内相对缓和了主力舰的造舰竞赛。这是华盛顿会议所取得的一点成果。
美、英、日、法、意五国之所以能相互妥协，签署“五国公约”，如前所述，是
当时的国际、国内条件所决定的。在主力舰问题上能够达成协议，也是由于随着战略
武器的发展，主力舰的威慑力量已相对减弱，许多军事专家都认为战舰时代已成过去，
在主力舰方面开展竞赛已没有多大意义，若再爆发战争，要靠飞机和潜水艇来解决问
题。美国陆军航空队副司令米切尔准将就十分强调飞机的作用。他说，美国的航空事
业如果有相当的发展，那么距美国海岸 200海里内的敌舰，不管它是不是装甲舰，都
可以被击沉。1921年7月21日，米切尔在大西洋上组织了一次试验：以8架轰炸机运载
他专门设计制造的两千磅重的硬化钢炸弹，不到半小时就炸沉了一艘从德国缴获的“
东弗里斯兰号”巨型战舰。这个试验很受赞成裁减海军的人士的赏识。德国沙尔将军
则称道潜水艇的威力。他认为，一个弱国只要有了完善的潜水艇设施，就也可确立远
洋政策。至于缔约各国同意将旧舰拆除，是因为旧舰型号早已过时，淘汰后可以另外
建造装甲厚、火力猛、速度快、续航力强的舰艇。而且，此举还可以为它们赚来“热
爱和平”的美名。
当然，帝国主义国家是不会束缚自己的手脚的。“五国公约”条款虽多，也只是
规定了主力舰与航空母舰的吨位比例，而对其他舰艇和陆军、空军的数字都没有限制，
因此不能真正缓和帝国主义国家间的军备竞赛。华盛顿会议之后，美、英、日、法、
意各国就竞相发展非主力舰。1922—-1923年，日本已建成6艘巡洋舰、15艘驱逐舰和
11艘潜水艇；意大利建成4艘驱逐舰；英国建成一艘巡洋舰；法国建成3艘巡洋舰、18
艘驱逐舰和11艘潜水艇。到1927年，已经建成和正在建造的巡洋舰、驱逐舰和潜水艇，
英国有 289艘，合计61万多吨；美国有350艘，513，000多吨；日本有179艘，347，0
00多吨；法国有113艘，225，000多吨；意大利有75艘， 131，000多吨。以上事实，
再一次证实了列宁的预言：“帝国主义就是大国为分割和重新分割世界而进行的残酷
斗争，因此它必然会引起……进一步军事化。”
“五国公约”中关于海军基地的规定，是美国为换取日本承认主力舰的限制而作
出的让步。根据条约，美、英、日三国都不得在西太平洋它们各自的外国属岛上进一
步设防，这对日本特别有利，因日本当时在它所属太平洋岛屿上已有设备较好的海军
基地；而对英、美来说，这就意味着不能在距日本本土2，700至3，200海里以内新建
或加强海军基地，特别是限制了美国在菲律宾和关岛加强防务。缔约之后，英、美在
远东可以利用的主要军事基地就只有新加坡。虽然新加坡被称为远东潜在的直布罗陀
海峡，从这里可以比较容易地对日本发动进攻，但由于没有任何条款限制日本加强本
土的防务，一旦爆发战争，美国必须在两大洋进行防卫，英国必须把舰队分散在全世
界以保自己的属地，而日本却可以把舰队集中在离本国岛屿很近的地方。这预示着在
未来的太平洋战争中，日本可能取得某种优势。
掠夺中国的“九国公约”
太平洋及远东问题委员会表面上是在讨论远东及太平洋问题，实际上是要对美、
日争霸远东，特别是争霸中国进行策划。
在会上，美国代表重申了“门户开放”政策，其意图是逼迫日本交出在中国享有
的部分特权，进一步扩大美国的在华势力。日、英、法的代表则力图保持他们各自的
在华利益。当然，为了共同掠夺、奴役中国人民，列强又是沆瀣一气，互相勾结的。
当时，中国人民为抗议巴黎和会把德国原在山东的“权益”转给日本和北洋军阀
政府的卖国外交，掀起了如火如荼的反帝反封建的爱国运动。提出了“外争主权、内
除国贼”的口号。全国各界团体组织了不少协会和研究会，如铁路公会、太平洋会议
铁路问题研究会、华盛顿会议中国后援会、国民外交协会等，以注视、研究太平洋及
远东问题委员会的有关情况和问题。这类研究会、协会，不仅出现在北京、上海，甚
至连偏远的昆明等地也有。上海各团体还公推蒋梦麟、余日章二人为国民代表，于19
21年11月15日专程去美国宣传国民的意见。他们当时还寄希望于美国，认为美国邀请
中国参加华盛顿会议表明美国“很尊重中国主权”，“美国的外交手段似乎比别国光
明正大些”；他们还认为，“美国对华并无政治野心，只图发展其经济”等等。
1920年 7月以后，英、美支持下的直系军阀和日本支持下的奉系军阀共同控制了
北洋军阀政府。后来，奉系军阀张作霖支持亲日派政客梁土诒组织内阁，引起了直、
奉两派军阀的激烈争斗。在这种混乱局面下，北京政府对参加华盛顿会议不可能有充
分的准备。原定由外交总长颜惠庆任首席代表，后以驻美公使施肇基代之；代表团其
余成员是驻英公使顾维钧、前司法总长王宠惠。代表团准备的议案，多是由巴黎和会
时拟出的旧案修订而成。
太平洋及远东问题委员会于1921年11月16日召开第一次会议。11月15日半夜时分，
美国送交中国代表团一份文件，说明美国对远东问题不准备提出议案，中国如有议案
可按议事日程自行提出。于是，中国代表团才连夜赶写出一份提案。16日开会时，休
斯首先登台演说，重申了“门户开放”政策，而且指明日本是站在中国的门口。接着，
施肇基就起来宣读了仓促起草的“解决中国问题基本原则的提案”，即“十项原则”。
其中一方面要求各国尊重中国“领土之完整及政治与行政之独立”；一方面又声称完
全赞同美国提出的“门户开放”、“机会均等”原则。中国代表还提出了取消“二十
一条”的要求。美国表示积极支持中国的立场，目的是利用中国的正当要求向日本施
加压力。
太平洋及远东问题委员会对中国代表的提案并没有进行认真的讨论，却以内容过
于广泛为由，让美国代表路特另拟了四条解决中国问题的原则。委员会经过讨论修改，
于12月10日通过了路特决议案。其中虽然也说要“尊重中国之主权与独立和领土与行
政之完整”，但又要求“维持各国在中国全境之商务实业机会均等之原则”，强调任
何一国“不得因中国状况乘机营谋特别权利”，其核心仍然是美国的“门户开放”、
“机会均等”原则。它一方面肯定中国是列强共同的猎获物，将来有好处大家都沾光，
不得由某个国家单独谋取特别的权利；另一方面告诫列强首先是告诫日本，不得侵犯
美国在中国的“权利”与“安全”。日本代表唯恐影响它的在华利益，特别申明，所
谓“行政之完整”是指与政治独立有关而言，不涉及过去已许给各国的利益或特权。
路特表示同意这种解释。中国代表迫于全国人民的爱国运动的压力，表示路特决议损
害了中国的利益，拒绝投票。但美、英、日等帝国主义国家串通一气，还是通过了路
特决议。
1922年 1月16日，休斯以引申路特决议的形式，提出一项关于门户开放政策的建
议，要求列强不得在中国划分势力范围，对现有势力范围应重新审查。日本代表埴原
对此进行了反驳，强调必须尊重“现存权益”。后来，休斯作了让步，表示现有势力
范围可以保留，但今后不应再划分势力范围。上述建议于1月18日通过。
在路特决议和休斯的门户开放政策建议的基础上，1922年2月6日，美、英、日、
法、意、荷、比、葡和中国北洋军阀政府签订了《九国关于中国事件应适用各原则及
政策之条约》，通称“九国公约”。“九国公约”全文共 9条，其中路特决议的四项
原则列为第一条，休斯的门户开放政策建议列为第三条。帝国主义列强通过“九国公
约”，终于公开勾结起来，对中国进行宰割。
“九国公约”虽然表示尊重中国领土主权的完整，但没有作出任何切实的保证；
对过去帝国主义国家强加在中国头上的不平等条约，均加以默认。“九国公约”强调
的原则是“门户开放”和“利益均沾”。诚如休斯所供认的，“九国公约”签订后，
门户开放政策“已不是格言而是事实”了。这意味着“门户开放”已不仅是一项美国
的政策，而且成了一项国际政策，甚至可以说是一项经中国北洋军阀政府主动请求、
由国际帝国主义共同执行的掠夺中国的契约。2月9日，美国代表在向美国总统的报告
中写道：华盛顿会议“已将美国政策的重要信条重新认可。它将不再停留在外交照会
的阶段，而具有列强最严肃的保证效力”。这是美国在华盛顿会议上最感满意的收获。
1922年7 月通过的《中国共产党第二次全国大会宣言》对华盛顿会议上列强宰割中国
的问题进行了揭露：“美国之所以采用海约翰以来的旧调，完全是要借着这个‘开放’
来打破日、英在中国的优势，让他自己插足进来，操纵中国的经济生命；‘开放门户’
政策的采取，显然是美国侵略中国的……成功。”
在讨论解决中国问题的基本原则时，中国代表根据“十项原则”第五项“行政自
由上所受限制当立即废止”的要求，曾提出了8 项关于特别事实的议案，并准备提出
具体意见，但受到了休斯的刁难。他说：“提案须于24小时以前通知主席，得到许可
方能在会上提出。”休斯企图以这种办法拖延时间，阻碍中国代表提出重大问题。因
此，当时已引起国际、国内广泛注意的山东问题，未能列入会议正式议程。这就暴露
了“九国公约”所宣称的“尊重中国之主权与独立和领土与行政之完整”的虚伪性和
列强相互勾结、侵略中国的狰狞面目。
自从签订了凡尔赛和约之后，中国政府一直没有同意将原德国侵占的山东主权转
让给日本。日本政府则自1920年 1月凡尔赛和约生效后，力图避开国际干预，多次提
出要与中国直接交涉山东问题。对此，由于中国人民的强烈反对，北洋军阀政府始终
不敢贸然同意。美国发起召开华盛顿会议以后，日本一方面就会议的内容与美国讨价
还价，一方面又于1921年9月7日再次要求与中国直接交涉山东问题，但北洋军阀政府
仍然没有同意。在华盛顿会议上，日本代表根据本国政府指示，坚持“山东问题只能
是日中两国双边谈判讨论的对象”，企图通过双边谈判压服中国，保持日本侵占山东
的权利；若谈判不成功，也可借口日、中两国正在谈判，不让别的国家插手。英、美
在形式上对日本作了让步，同意日本与中国在会外直接交涉，但又提出英、美须以观
察员身份出席中日会谈，以便从中“斡旋”，目的是伺机施加影响和压力。日本接受
了英、美要求后，休斯就借口山东问题已在凡尔塞和约中作出决议，而参与华盛顿会
议的9个国家中有6国是凡尔赛和约的签字国，因而大会不应再讨论山东问题。1921年
11月30日，休斯在太平洋及远东问题委员会上宣布，同意中日两国直接进行交涉。中
国代表团在美国的压力下表示接受。这个消息在中国旅美侨胞、留美学生及派往美国
的民众团体代表中传开以后，引起了强烈反响。他们坚决反对中、日两国直接交涉。
但是，从12月 1日起，中、日两国代表还是开始了山东问题的双边会谈，美、英的代
表休斯、贝尔福等人参加了所有的会议。
在山东问题的谈判中，关于胶济铁路问题的争论最为激烈。由于美国主张“先提
小案，后提大案”，直到12月10日中国代表才得以提出日本应将胶济铁路归还中国的
问题。日本代表开始主张由中日合办，后来又同意将铁路售予中国，但反对以现款支
付，而提出由日本银行给中国长期贷款，中国以铁路收益和产业抵偿，并由日本人担
任车务长和会计主任来领导铁路，其目的是长期控制它。中国代表团根据北洋军阀政
府的指示，同意了日本的上述要求，只是考虑到全国人民都主张无偿收回胶济路，而
车务总管掌握着铁路的日常运行和货物管理大权，代表团根据内部不少人坚持应由中
国人来担任车务总管。于是谈判陷于僵局。日本代表径自于1921年12月20日和1922年
1月6日两次中断了谈判。休斯和贝尔福分别找到施肇基、顾维钧、向他们施以压力。
指责他们的僵硬立场造成了混乱，使山东问题无法解决。贝尔福还威胁说，华盛顿会
议因中国的僵硬立场而无法结束，外界是不能理解的。中、日两国终于在1922年2 月
4 日签订了《解决山东悬案条约及附约》。根据条约，日本同意中国收复胶州湾德国
旧租借地、胶济铁路和青岛海关的主权，撤退驻青岛和胶济铁路沿线的日军。中国同
意将胶州湾德国旧租借地全部开为商埠，前德属煤矿、铁矿由中日联合管理，中国以
5340万金马克赎回胶济路，在赎回前须聘用日本人为车务总管和会计主任。此外，条
约规定日本继续控制青岛和日本海军基地佐世保之间的海底通讯电缆。可见，中国收
回的山东主权是很不完全的，日本仍继续保留了一系列帝国主义特权。
除了山东问题以外，中国人民还特别关心“二十一条”的问题。因此，1921年12
月14日，中国代表王宠惠提出了取消“二十一条”的问题。日本代表表示，“此系中
日两国间事，不能在大会内讨论”，加以拒绝。会议主席休斯以集中力量讨论限制海
军问题和山东问题为由，宣布“二十一条”问题的讨论暂时延期。12月19日，中国代
表指出，若不取消“二十一条”，大会宣布的尊重中国主权、独立的原则就等于一张
废纸，但英、美等国代表均未予理会。1922年2月2日，日本代表币原在同休斯洽谈后，
更加强词夺理，他申辩说：“二十一条”是“自由主权国”中国“拥有正当权限”的
全权代表所缔结的条约，不应在会上重新讨论。“如果承认被庄严地赋予条约效力的
权利，随时可因违背提供此种权利的人的自由意志而予以收回，那么这将造成极端危
险的先例，它可能给亚洲、欧洲和其他任何地区当前国际关系的安定，带来影响深远
的后果。”但为了搪塞舆论，币原也表示对“二十一条”的某些条款作一些微小的让
步。后来，中国代表团虽仍坚持应将“二十一条”全部取消，但始终未得到大会支持，
只是将中国代表团的要求载入了会议记录而已。
1921年11月23日，中国代表顾维钧在会上提出了关税自主的要求。自1842年清政
府与英国签订了《南京条约》，中国即开始丧失关税自主权。后来，清政府陆续与美、
日、法、意、德、俄等国签订片面关税协定或最惠国条款的条约，规定除非上述国家
同意，不能修改税则，并规定大部分进口货税率为值百抽五。到1921年，外国人仍按
以前的物价计算税率，实际税率仅为值百抽三，使中国蒙受重大损失，外国商品则在
中国市场泛滥。顾维钧在提出关税自主要求时声明：中国并无根本变更海关制度的意
思，只要求从1922年起将现行5%的进口税改为12.5%；5年内改为 25%；10年内完全取
消中国同外国签订的一切关税条约。与会国特别是日本的代表当即表示拒绝，“理由”
是中国内战不息，武人贪婪，若增加税收只能使专政的军人搜刮得更多，同时却使日
本商人遭受损失。1922年2月6日，全体大会通过了《九国间关于中国关税税则之条约
》。条约规定，中国进口税率应由签约各国或今后愿意参加签约的国家组成一个关税
特别会议来解决；关税特别会议可作出决定让中国征收5%的进口税及2.5%的附加税。
因此，中国的关税大权仍然掌握在由外国人组成的关税特别会议手中。这个特别会议
虽于1925年10月在北京召开，但当年12月就宣布休会，毫无结果，使中国的关税自主
要求完全落了空。
1921年11月25日，中国代表王宠惠又提出取消各国在华领事裁判权的提案。领事
裁判权是帝国主义国家通过不平等条约在中国取得的非法特权。英、美帝国主义分别
于1843年和1844年通过中英《虎门条约》和中美《望厦条约》在中国取得领事裁判权。
接着法、日等帝国主义国家也在中国取得了这种特权。在这次会议上，中国代表提出
上述要求后，休斯发言认为，在对中国的法律、司法情况未进行详细调查以前，是无
法取消领事裁判权的。11月29日，领事裁判权问题小组作出决议并经太平洋及远东问
题委员会通过：在华盛顿会议闭会 3个月以后，除中国以外的八个缔约国各派一名代
表组成一个委员会对在华领事裁判权的现状以及中国的法律、司法、行政等有关情况
进行考察，一年后由上述委员会提出报告，用渐进的或其他方法取消各国在华领事裁
判权。但是，就在这个决议的最后又规定：缔约 8国对上述委员会提出的报告有接受
或拒绝的自由。这样，取消领事裁判权的提案也成泡影。
11月25日，中国代表施肇基还提出了撤销外国在华邮局的要求。1860年以来，列
强开始在中国设立邮局。至1921年英、日、法、美等国在中国的邮局有一百多所。这
些外国邮局损害了中国的主权，并且偷税、漏税，偷运鸦片、吗啡等违禁品，危害甚
大。对于中国代表提出的上述要求，英、法、日的代表以种种借口加以反对。12月12
日，太平洋及远东问题委员会作出决议；在不更动目前外国在华邮务制度的条件下，
英、法、美、日四国同意于1923年1月1日起撤销除租借地或条约特别规定的地方以外
的 4国在华邮局；未撤销前，中国有权检查这些邮局的邮件。根据这个决议只能撤销
租借地以外几个无关重要的外国小邮局；至于租借地和被外国霸占的铁路附属地的外
国邮局何时撤销却未作任何规定。
1921年11月28日，中国代表施肇基在会上要求与会八国撤销未经中国同意或特别
许可而在中国境内屯驻的军队、铁路卫兵及警察。当时，日、美、英、法、意、荷、
比等国在中国都驻有军队、警察，其中以日本为最多，仅在东三省就驻有一个师团。
日本代表埴原对中国代表的上述提案，接连两次发言表示反对。埴原狡辩说，日本军
队驻于中国并无侵犯中国主权的企图、甚至说什么日本警察在中国的任务是防止日本
侨民犯罪。英、法等国都支持日本代表的发言。休斯还以主席的身份蛮横地中断了施
肇基的答辩，他说，我们想知道的是，中国是否能保护外国人生命财产的安全。1922
年1月5日，委员会最后作出决议：与会八国驻中国之外交官应协同中国代表对目前究
竟有无继续驻兵之必要进行调查，提出意见，并报告与会8国，但8国政府对调查事实
承认与否，听其自便。因此，撤出外国军警的要求也没有实现。
中国代表还提出了撤销在华电台、归还租借地及废止列强之间划分在华势力范围
的有关条约等要求，也都被英、美、日、法诸国代表以种种借口加以拒绝。
华盛顿会议共通过决议案12个，其中与中国有关的有《关于在中国之治外法权决
议案》、《关于在中国之外国邮局决议案》等9个；共订立条约5个，其中与中国有关
的有 3个，即“四国公约”、“九国公约”与《九国间关于中国关税税则之条约》。
此外，日、中两国还直接交涉订立了《中日解决山东悬案条约及附约》。这些条约，
特别是“四国公约”、“九国公约”，严重侵犯了中国的主权，是帝国主义列强共同
对中国的劫掠，从而使中国长期地沦于被奴役的地位。正如毛泽东同志所指出的：“
第一次世界大战曾经在一个时期内给了日本帝国主义以独霸中国的机会。……1922年
美国召集的华盛顿九国会议签订了一个公约，又使中国回复到几个帝国主义国家共同
支配的局面。”
华盛顿会议关于中国问题的种种处理，使某些中国人对美帝国主义的幻想开始破
灭。会后，在帝国主义列强的支持下，中国各派军阀混战加剧，加深了中国人民的灾
难，也擦亮了中国人民的眼睛，使他们认识到，不论美国、英国还是日本，同样都抱
有侵略中国的野心，它们宣扬什么“公道”、“正义”，都是骗人的鬼话。
经过近 3个月的明争暗斗，华盛顿会议在1922年2月6日宣布闭幕。美国总统哈定
在闭幕式上吹嘘这次会议是“人类进步新时代的起点”，实际上，这次会议是美国、
英国、日本在远东、太平洋地区争霸的又一个回合的开始。
美国在华盛顿会议上捞到的好处最多。它拆散了英日同盟，取得了与英国等同的
海军强国的地位；它以“门户开放”、“机会均等”的侵略政策打破了日本在第一次
世界大战中暂时取得的独霸中国的优势，为美帝国主义在远东、太平洋地区的进一步
扩张创造了有利条件。英国被迫放弃了海军两强标准，结束了称霸海上的局面。日本
不得已交出在山东的部分“权益”，独霸中国的野心受到了暂时的遏制。
华盛顿会议解决了一些巴黎和会未能解决的问题，调整了日、美、英等国在远东、
太平洋地区的关系，形成了一次大战后帝国主义重新分割世界的新体系即“凡尔赛—
华盛顿体系。”
“凡尔赛—华盛顿体系”是极不巩固的。殖民地半殖民地人民决不会甘心忍受帝
国主义的掠夺，中国人民决不会甘心忍受帝国主义的宰割；帝国主义国家之间也不可
能信守它们之间的暂时妥协。“五国公约”墨迹未干，英、美、日、法等国就以各种
形式开始了新的海上竞争；华盛顿会议一结束，美、日、英等国就指使它们豢养的中
国军阀连年混战，从中扩张自己的势力。可见，华盛顿会议不但没有缓和美、日矛盾
和弥补美、英的裂痕，反而加深了帝国主义国家之间的矛盾，其中美、日两国的矛盾
尤其尖锐。正如列宁所指出的：“近几十年来这两个国家的经济发展，积下了无数的
易燃物，因此这两个大国必然会为争夺太平洋和太平洋地区的霸权而展开激烈的搏斗。
远东的全部外交史的经济史使人毫不怀疑地相信，在资本主义基础上，要防止美、日
之间日益尖锐的冲突是不可能的。”日本帝国主义于1931年、1941年先后发动了“九
·一八事变”和珍珠港事件，打破了华盛顿会议为远东、太平洋地区建立的秩序，“
凡尔赛—华盛顿体系”已完全崩溃。帝国主义各国又卷入了一场新的世界大战。
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